Tafsir Pasal 32 UU KPK : Oleh Prof Dr Romli Atmasasmita SH LLM

  • PDF

                                                                           
 Mahkamah Konstitusi  kini tengah memeriksa hak uji materiel yang diajukan pimpinan KPK, Bibit dan Chandra mengenai ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c,” Pimpinan KPK berhenti atau diberhentikan karena: c. menjadi terdakwa karena melakukan tindak pidana kejahatan”. Uji materiel Pasal tersebut disebabkan ketentuan tsb dipandang bertentangan dengan ketentuan UUD 1945. Sekalipun dalam UUD 1945 tidak dicantumkan ketentuan mengenai asas praduga tak bersalah, akan tetapi dengan merujuk kepada Pasal 27 dan pasal 28 D ayat (1) pengajuan hak uji materiel tetap dilakukan tim penasehat hukum bibit dan chandra.

Tafsir secara historis lahirnya ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c, terkait ketentuan Pasal 32 ayat (2), yaitu sebagai tersangka diberhentikan sementara; sedangkan sebagai terdakwa diberhentikan tetap. Hal ini dilatarbelakangi oleh ketentuan Pasal 5 menyangkut akuntabilitas pimpinan KPK, yang memiliki tugas dan wewenang serta kewajiban yang sangat luar biasa yang tidak dimiliki oleh pimpinan kepolisian dan kejaksaan(Pasal 6 sd Pasal 8). Bahkan pimpinan KPK ditugasi mengkoordinasi dan mensupervisi kedua lembaga tsb, jika ada alasan-alasan tertentu (Pasal 8) dapat mengambil alih tugas  polisi dan jaksa. Untuk menjalankan tugas dan wewenang  dan tanggung jawab luar biasa tsb diperlukan karakter calon pimpinan KPK yang luar biasa, memiliki integritas, jujur, akuntabel, transparan dan menjunjung tinggi hukum.

Untuk memenuhi syarat tersebut, diperlukan seleksi calon pimpinan KPK yang ketat oleh panitia seleksi yang terdiri dari unsur pemerintah dan masyarakat yang independen(Pasal 29 –Pasal 31). Untuk efektivitas tugas, wewenang dan tanggung jawab Pimpinan KPK maka   KPK diberi mandat UU KPK sebagai lembaga negara yang independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan manapun (Pasal 3). Karakter sebagai lembaga independen itulah yang memungkinkan KPK dapat menjalankan fungsi sebagai “trigger mechanism” terhadap kepolisian dan kejaksaan dalam pemberantasan korupsi (lihat Penjelasan Umum UU KPK).

  Berdasarkan tafsir historis, sosiologis, teleologis, dan politis ketika UU KPK diundangkan, pimpinan KPK haruslah “manusia paripurna” tanpa cela. Tafsir historis, sosiologis, dan teleologis atas UU KPK menuntut adanya keseimbangan antara “reward and punishment” yang bersifat “zero tolerance” terhadap perbuatan tercela dari pimpinan KPK sekecil apapun dan diterapkan prosedur yang luar biasa dalam seleksi dan syarat-syarat pengangkatan dan pemberhentian serta sanksi yang berbeda dibandingkan khususnya terhadap pimpinan/anggota kedua lembaga penegak hukum tsb dan PNS pada umumnya.

Sesungguhnya ketentuan syarat pemberhentian pimpinan KPK vide Pasal 32 ayat (1) huruf c harus dipahami dalam konteks seluruh ketentuan UU KPK dan landasan filosofis, yuridis dan sosiologis  yang melatarbelakangi-nya. Bahwa Sejak awal seleksi, kelima pimpinan KPK, sesuai dengan adagium: ”semua orang dianggap mengetahui UU”; harus telah mengetahui, memahami dan menyadari konsekuensi menjadi pimpinan KPK sesuai dengan UU KPK tersebut ketika  mengucapkan lafal-lafal sumpah jabatan  dalam pelantikannya (Pasal 35 UUKPK).  Ketika pimpinan KPK mengangkat sumpah dan dilantik,mereka secara diam-diam telah menyatakan diri tunduk terhadap seluruh ketentuan UU KPK tanpa kecuali, dan secara sukarela telah menyerahkan sebagian dari hak asasi mereka, “tanpa paksaan” dari siapapun; termasuk ketika ybs diberhentikan tetap karena menjadi   terdakwa atau diberhentikan sementara ketika menjadi tersangka.

 Penerapan ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c telah diterapkan pada kasus  Antasari dengan diterbitkan Keppres pemberhentian tetap terhadap ybs. Namun ketika ketentuan tsb akan diterapkan pada kasus bibit dan chandra,  ada pandangan bahwa ketentuan tsb   merupakan  pelanggaran hak asasi  yang seharusnya dilindungi  dan dipandang melanggar UUD.  Apakah cara pandang seperti ini bukan cermin dari diskriminasi politik penerapan hukum?  

Mari kita bayangkan bahwa,dengan penetapan sebagai terdakwa (P 21) pimpinan KPK tidak diberikan sanksi pemberhentian tetap, tapi hanya diberikan sanksi pemberhentian sementara, sama dengan status tersangka(P 19).  Bagaimana kredibilitas pimpinan KPK  sebagai terdakwa dihadapan masyarakat luas dan penegak hukum lain, jika pemberhentian ybs bersifat sementara, layaknya seorang tersangka? Pasal 32 ayat (1) huruf c justru memperkuat kewibawaan ,integritas  dan akuntabillitas pimpinan KPK (UU KPK,Pasal 5) yang dituntut lebih, daripada penyelenggara negara yang lain termasuk penegak hukum, kepolisian dan kejaksaan, serta  pimpinan komisi negara lainnya.

 Pimpinan KPK memiliki kewenangan yang luar biasa (Pasal 6 sd 9 UU KPK) dan memiliki target korupsi yang melibatkan penyelenggara negara atau aparat penegak hukum, perkara korupsi yang menarik perhatian masyarakat, dan dengan nilai kerugian negara paling sedikit Rp 1 milyar(sistem alternatif-kumulatif). Target UU KPK dan karakter ketentuan di dalamnya menuntut Kelima pimpinan KPK sebagai “manusia paripurna”.  Kelebihan-kelebihan tugas dan wewenang serta kewajiban pimpinan KPK yang tidak dimiliki oleh pimpinan lembaga penegak hukum lain tersebut harus juga didasarkan atas prinsip “check and balances” yang luar biasa pula dan bertolak atas dasar asas proprosionalitas, yaitu prinsip “reward and punishment” (stick and carrot) yang luar biasa pula.

Penjelasan umum UU KPK  ketentuan mengenai “pemberhentian tanpa syarat kepada anggota KPK yang melakukan tindak pidana korupsi”, termasuk salah satu ketentuan strategis dalam UU KPK. UU KPK menerapkan larangan-larangan terhadap pimpinan dan anggota KPK sebagaimana disebut dalam Pasal 36 beserta sanksi jika dilanggar (Pasal 66 jo Pasal 65 UU KPK); ketentuan sanksi tersebut tidak ditemukan di dalam baik UU Kepolisian, UU Kejaksaan, maupun UU lain yang berkaitan dengan Komisi Negara. UU KPK tidak memberikan toleransi sekecil apapun terhadap tindakan-tindakan pimpinan KPK, dan anggota KPK yang telah terdapat bukti awal yang cukup ditetapkan sebagai tersangka atau terdakwa. Mengapa demikian? Karena kelima pimpinan KPK harus memberikan contoh baik,teladan, tanggung jawab dan akuntabilitas serta integritas perilaku.

Apakah kemudian tafsir hukum secara historis,sosiologis,teleologis dan politis ketika pembentukan UU KPK sebagaimana diuraikan di atas akan ditafsirkan lain oleh Mahkamah Konstitusi sehubungan dengan relevansi waktu saat ini, hal tsb adalah menjadi wewenang MK sepenuhnya. Sudah tentu tafsir hukum yang berlainan dengan tafsir hukum sejak awal pembentukan UU KPK akan menerima konsekuensi,  antara lain, pertama, tidak akan ada efek jera dan efek edukatif terhadap calon-calon pimpinan KPK karena lemahnya ketentuan sanksi hukum dan sanksi sosial terhadap perbuatan mereka yang melanggar hukum, bahkan perbuatan tercela sekalipun.

Konsekuensi kedua, Implikasi hukum lebih jauh yang perlu dipertimbangkan dengan jernih dan rasional adalah, seleksi yang ketat sekalipun terhadap calon pimpinan KPK di masa yad , tidak akan ada artinya jika tidak ada filter yang keras dengan  norma dan sanksi negatif tapi  efektif untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan atau tindak pidana oleh pimpinan dan anggota KPK.

Konsekuensi ketiga, bagaimana    kepercayaan masyarakat akan tumbuh  terhadap kewibawaan pimpinan KPK yang diduga kuat dengan bukti awal yang cukup,telah ditetapkan menjadi terdakwa kemudian   tidak diberhentikan tetap sedangkan pimpinan KPK  adalah  “manusia paripurna dan memiliki wewenang luar biasa”?

Konsekuensi keempat, bagaimana dapat menjaring calon pimpinan KPK dengan  kewenangan luar biasa dalam pemberantasan korupsi, jika  syarat pemilihan,pengangkatan dan pemberhentian calon pimpinan KPK harus sama  dengan  PNS pada umumnya khususnya pegawai kepolisian dan kejaksaan.

Konsekuensi kelima, tidak  akan ada proses pembelajaran dan efek  edukatif dan preventif terhadap  siapa saja yang berkeinginan menjadi calon pimpinan KPK tanpa syarat pengangkatan dan pemberhentian yang ketat untuk mencegah calon-calon pimpinan yang menjadi “job-seeker, ” atau hanya sekedar mencari popularitas. Konsekuensi keenam,  dengan syarat pengangkatan dan pemberhentian yang ketat,  diharapkan dapat mencegah proses stigmatisasi terhadap siapapun yang menjadi tersangka/terdakwa korupsi hanya disebabkan lemahnya integritas,akuntabilitas dan profesionalitas serta kemandirian pimpinan KPK.

Persoalan yang dihadapi MK saat ini adalah sejauh mana ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c UU KPK telah bertentangan Pasal 27 dan Pasal 28 D ayat (1) UUD 1945 ? Jawaban atas pertanyaan tersebut tidak dapat dilakukan secara parsial hanya mengkaji bunyi Pasal 32 ayat (1) huruf c melainkan perlu dilakukan secara menyeluruh dan komprehensif keterkaitan pasal tsb dengan Bagian Menimbang  huruf a dan b, Pasal  6 sd Pasal 15; Pasal 5 dan pasal 36 jo Pasal 65 dan Pasal 66 serta Penjelasan Umum UU KPK.

Keberadaan KPK sebagai lembaga independen dan kelima pimpinan-nya yang memiliki wewenang yang luar biasa, sesuai dengan bunyi bagian menimbang huruf a, yang intinya pemberantasan korupsi merupakan salah satu faktor yang mendorong diwujudkannya masyarakat yang adil,makmur dan sejahtera oleh karena itu pemberantasan korupsi perlu ditingkatkan secara profesional,intensif dan berkesinambungan sehingga tidak terjadi hambatan terhadap pembangunan nasional. Keberadaan KPK justru disebabkan kepolisian dan kejaksaan belum efektif dan efisien dalam memberantas tindak pidana korupsi(huruf b). Singkatnya, tanpa lembaga KPK pemberantasan korupsi mengalami hambatan serius dalam mewujudkan masyarakat adil dan sejahtera. Landasan filosofi, visi dan misi pembentukan KPK sebagai lembaga independen telah secara gamblang dijelaskan dalam bagian menimbang UU KPK.

Landasan filosofi, visi dan misi pembentukan lembaga KPK yang independen (Pasal 3) harus dipimpin oleh anak bangsa yang memiliki kepribadian tangguh, profesional, integritas, akuntabilitas serta memiliki tanggung jawab moral,sosial dan hukum yang tinggi. Bahkan seluruh syarat-syarat kepemimpinan di dalam lembaga KPK tersebut harus melebihi persyaratan yang lazim ditentukan untuk penerimaan,pengangkatan dan pemberhentian PNS pada umumnya termasuk calon jaksa dan calon polisi.

Persyaratan yang sangat ketat memerlukan disiplin tinggi dan sanksi sosial dan sanksi hukum yang berat harus dijadikan paramater untuk menjamin terlaksananya tugas,wewenang, kewajiban yang harus dilaksanakan oleh setiap pimpinan KPK; bahkan menjadi standar penilaian keberhasilan pimpinan KPK dalam menjalankan tugas dan wewenangnya berdasarkan UU KPK. Atas dasar pertimbangan ini, maka ketentuan Pasal 27 UUD merupakan hukum dasar yang meletakkan hak asasi  bagi warga negara pada umumnya dalam menjalankan tugas pemerintahan pada umumnya.

Lembaga KPK yang independen atas mandat Undang-undang KPK, adalah merupakan lembaga khusus dengan kewenangan yang sangat luar biasa sehingga memerlukan persyaratan pengangkatan dan pemberhentian bagi calon pimpinan/pimpinan KPK yang bersifat khusus dan berbeda dengan syarat-syarat umum pengangkatan dan pemberhentian pejabat negara lainnya.

Ketentuan mengenai syarat pengangkatan (Pasal 30) dan pemberhentian pimpinan KPK (Pasal 32) UU KPK sangat berbeda dengan ketentuan mengenai syarat-syarat pengangkatan dan pemberhentian PNS pada umumnya, termasuk polisi dan jaksa. Perbedaan syarat-syarat dimaksud tidak dapat diartikan bahwa Pasal 32 ayat (1) huruf c UU KPK telah memberikan perlakuan hukum yang tidak sama terhadap Pimpinan KPK yang telah ditetapkan sebagai terdakwa.

Jika diteliti Undang-undang Nomor 11 tahun 2005 tentang Pengesahan International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights (Konvenan Internasional tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya) –khusus Penjelasan atas undang-undang tersebut (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 118), angka 3, Pasal 4, berbunyi:” bahwa negara pihak hanya boleh mengenakan pembatasan atas hak-hak melalui penetapan dalam hukum, sejauh hal itu sesuai dengan sifat hak-hak tersebut dan semata-mata untuk maksud memajukan kesejahteraan umum dalam masyarakat demokratis”.

Ketentuan dalam Konvenan tersebut tidak terpisahkan dari Konvenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik, yang telah disahkan dengan Undang-undang Nomor 12 tahun 2005. Di dalam Undang-undang Pengesahan tersebut khusus Penjelasan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 119),angka 3, Pasal 4 berbunyi:”   bahwa dalam keadaan darurat umum yang mengancam kehidupan bangsa dan keadaan itu diumumkan secara resmi, negara pihak dapat mengambil tindakan yang menyimpang  dari kewajibannya menurut Konvenan ini sejauh hal itu mutlak diperlukan oleh kebutuhan situasi darurat tersebut, dengan ketentuan bahwa tindakan itu tidak mengakibatkan diskriminasi yang semata-mata didasarkan pada ras, warna kulit, jenis kelamin, bahasa,agama, atau asal usul sosial”.

Berdasarkan dua konvenan internasional dan dua undang-undang pengesahan sebagaimana diuraikan di atas, semakin jelas kiranya bahwa setiap negara pihak diperkenankan untuk melakukan pembatasan-pembatasan, terkait dengan pengajuan hak uji materi atas nama bibit dan chandra; atas hak untuk diperlakukan sama dihadapan hukum dan pemerintahan sepanjang pembatasan tersebut semata-mata ditujukan untuk memajukan kesejahteraan umum bangsa Indonesia atau tidak mengakibatkan diskriminasi yang semata-mata didasarkan pada ras, warna kulit dstnya.

Ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c UU KPK, bukan ketentuan yang mencerminkan  perlakuan yang tidak sama di muka hukum dan pemerintahan, dan bukan juga mencerminkan perlakuan yang diskriminatif karena ketentuan pasal tersebut hanya ditujukan terhadap pimpinan KPK yang   diduga kuat telah melakukan tindak pidana kejahatan dengan minimal dua alat bukti yang cukup dan telah ditetapkan sebagai terdakwa berdasarkan KUHAP.

Konsekuensi hukum dari penetapan sebagai terdakwa berdasarkan UU KPK, terdakwa harus diberhentikan tetap dari jabatan pimpinan KPK. Ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c tidak serta merta dapat diidentikkan dengan perlakuan hukum yang diskriminatif karena  -sesuai dengan Konvenan Hak Sipil dan Hak Politik- yang telah disahkan dengan UU Nomor 12 tahun 2005, perlakuan hukum yang diskriminatif harus terkait dengan perbedan ras,warna kulit, jenis kelamin,bahasa,agama, atau asal usul sosial.

Ketentuan Pasal 31 ayat (1) huruf c tidak ada kaitan dengan perlakuan diskriminatif sebagai dimaksud dalam Pasal 4 Penjelasan UU Nomor 12 tahun 2005 tentang Pengesahan Konvenan Hak Sipil dan Hak Politik sebagaimana telah diadopsi dalam UUD 1945 (Pasal 27).

Rasa keadilan masyarakat terhadap pemberantasan korupsi sampai saat ini tidaklah terlepas dari keinginan adanya perubahan sosial (social change) sejak era reformasi, yang pada gilirannya akan membentuk suatu budaya hukum (legal culture) baru yaitu apakah telah terdapat jaringan nilai-nilai dan perilaku yang menentukan kapan, dan ke arah mana masyarakat akan berpaling; kepada hukum atau pemerintah, atau meninggalkannya.1 Budaya hukum yang telah dibangun sejak era reformasi dalam pemberantasan korupsi juga implisit di dalamnya pembentukan KPK sebagai lembaga independen, yang kini tengah memperoleh tempat dalam rasa keadilan masyarakat.

Diundangkannya pembentukan KPK sesungguhnya dengan fungsi “trigger mechanism” diharapkan terjadi perubahan budaya hukum anti suap dan KKN. Dalam kenyataannya selama 7 (tujuh) tahun sejak pembentukan KPK, perubahan budaya hukum tidak terjadi secara menyeluruh melainkan terbatas pada golongan menengah ke bawah; tidak terjadi pada kaum elit politik dan pemegang kekuasaan termasuk penegak hukum kepolisian dan kejaksaan.

Atas dasar keadaan tersebut, secara sosiologis politis, keberadaan KPK inherent pimpinan KPK telah menjadi simbol perlawanan rakyat terhadap kekuasaan yang korup. Menghadapi simbolisasi KPK dan pimpinannya sebagai lambang keadilan dalam pemberantasan korupsi maka para hakim(MA dan jajarannya dan MK) harus memahami bahwa, hukum tidak seharusnya lagi dipandang sebagai organisme  yang independen akan tetapi harus dipandang sebagai bagian integral dari sistem sosial;2 sebagaimana yang dinyatakan oleh penganut aliran  “sociological jurisprudence” dan “judicial realism”.

Aliran legisme yang memiliki pandangan berbeda secara diametral dengan kedua aliran tersebut di atas; kiranya tidak perlu dikhawatirkan mengingat ketentuan Pasal 28 UU Nomor 4 tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman mengadopsi pandangan ini bersama-sama dengan pandangan “sociological jurisprudence”. 

Untuk lebih mendalami bagaimana relevansi pembentukan KPK di dalam tatanan kekuasaan kehakiman yang dilandaskan pada UUD 1945, diperlukan dua pendekatan, yaitu  pendekatan kesejahteraan (welfare approach) dan pendekatan legalistik atau “juridical approach”. Pendekatan kesejahteraan menolak “toleransi represif” dan karakter masyarakat paternalistik sehingga Hulsman mengembangkan pendekatan ini ke dalam hukum pidana di Belanda.

Pendekatan ini bertujuan menciptakan “penyelesaian konflik” atas suatu masalah dalam masyarakat, bahkan lebih jauh hendak menghapuskan pidana. Pendekatan legalistik atau “juridification approach” yang menitikberatkan pada kekuatan hukum untuk melindungi mereka yang lemah dari  kekuasaan Negara. Pendekatan ini lebih individualistik daripada pendekatan pertama.

Uraian  mengenai profile Pimpinan KPK, kewenangan luar biasa, dan karakter lembaga KPK serta latar belakang lahirnya ketentuan-ketentuan mengenai tugas, wewenang dan tanggung jawab serta sanksi-saksi pidana dalam UU KPK, telah menjawab perihal apakah ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c telah bertentangan dengan Pasal 27 UUD 1945.

Tafsir ketentuan Pasal 27 UUD 1945 dalam kaitan pengajuan hak uji materiel atas ketentuan Pasal 32 ayat 1 huruf c UU KPK harus dilihat dalam konteks kewenangan luar biasa yang dimandatkan oleh UU KPK kepada pimpinan KPK. Bahwa  kewenangannya yang luar biasa tersebut harus dibatasi oleh seberapa luasnya tanggung jawab kelima pimpinan KPK dalam menjalankan kewenangannya itu sehingga sejalan dengan ketentuan Pasal 28 J UUD 1945. Justru ketentuan Pasal 28 J UUD 1945 secara tidak langsung merupakan alas hukum yang kuat untuk membenarkan keberadaan Pasal 32 ayat (1) huruf c UU KPK yaitu terhadap pimpinan KPK dalam status terdakwa, di mana telah diperoleh bukti awal cukup (minimal dua alat bukti) oleh penyidik/penuntut umum.

Dalam kaitan status hukum pimpinan KPK sebagai seorang terdakwa, penerapan ketentuan yang konsisten terhadap UU KPK khusus Pasal 32 ayat (1) huruf c harus dilihat dalam kerangka penguatan wibawa dan integritas kelembagaan KPK sebagai lembaga independen, dan bertujuan mencegah timbulnya diskriminasi perlakuan hukum terhadap mereka yang bukan pimpinan KPK dilihat dari konteks kewenangan yang luar biasa yang mereka miliki berdasarkan UU KPK. Persoalan diskriminasi perlakuan hukum terhadap pimpinan KPK yang memiliki status terdakwa  harus dilihat dari latar belakang historis,sosiologis, yuridis dan politis UU KPK yang menjadi dasar pemberian wewenang luar biasa kepada pimpinan KPK ybs.

Diakui bahwa tidak ada alas  hukum yang dapat membenarkan ketentuan yang bersifat diskriminatif akan tetapi juga harus diakui tidak ada alas hukum yang kuat untuk melarang adanya ketentuan hukum yang diskriminatif sepanjang untuk bertujuan untuk melindung kepentingan ketertiban masyarakat dan   untuk memenuhi tuntutan yang adil  sesuai dengan pertimbangan moral,nilai-nilai agama,keamanan dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis(Pasal 28 J UUD 1945). Jawaban ini sekaligus untuk menjelaskan keterkaitan ketentuan Pasal 32 ayat (1) huruf c dengan ketentuan Pasal 28 D ayat (1).

Yang penting dan harus diingat adalah bahwa keberadaan BAB XA UUD 1945 tentang Hak Asasi Manusia secara historis, sosiologis dan politis, bukan ditujukan untuk melindungi para pemangku jabatan negara melainkan justru ditujukan untuk melindungi hak asasi warga negara (biasa), membatasi penggunaan kekuasaan oleh negara , dan mencegah  penyalahgunaan wewenang atau kekuasaan oleh Negara terhadap warga negaranya. Hak asasi pemangku jabatan telah melekat  (inherent) pada jabatannya dan dilindungi oleh UU yang memberikan mandat kepada pemangku jabatan ybs.

Berkaitan dengan UU Nomor 4 tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman; sesungguhnya tidak ada relevansi dengan pengajuan hak uji materiel bibit dan chandra karena ketentuan pasal 8 UU tersebut merupakan persoalan penerapan hukum, dan pertentangan antara [Pasal 32 ayat (1)] UU KPK dan [Pasal 8] UU Kekuasaan Kehakiman, bukan merupakan wewenang  Mahkamah Konstitusi melainkan wewenang Mahkamah Agung.

* Penulis adalah mantan Dirjen Administrasi Hukum Umum Depkumham

 




Baca juga: